【观点】养老服务业转型发展的思考
按照年度工作部署，山东省审计厅用3个月时间对全省17市2013年、2014年养老服务政策措施落实情况进行了跟踪审计检查，这次审计检查是对养老服务业发展情况的一次系统体检，认真研究、细致解剖17市和77个县（市、区以下统称县）政府及民政、财政等相关部门统计数据，对养老服务业转型发展有着积极的意义。
一、财政投资方向加剧了产业结构失衡与供需矛盾
养老服务产业涵盖机构养老、社区居家养老、家政服务、养老教育与培训等多种服务行业，如果延伸养老产业领域可以将养老地产、旅游养老、文化养老、养老保险、老年产品用品等行业都纳于养老产业。目前，我国的养老产业处在培育发展期，财政资金投向引领产业发展方向，山东省自2013年设立养老服务业专项发展资金以来，推动了养老服务业健康、快速发展，引领了产业发展的方向，仅以养老床位为例2013、2014年全省新增养老床位14万张。在财力不足的情况下，重点选择扶持一个或几个领域做为产业发展突破口，“十二五”期间我们选择了养老服务体系建设做为扶持重点，从7个方面给予资金支持，这7个方面是：养老机构管理与运营；城市日间照料中心建设与运营；农村幸福院建设与运营；县级养老信息平台建设；居家养老服务补贴；生活长期不能自理经济困难老人护理补贴；养老服务管理人员培训补助和护理员职业资格补助。
从检查审计统计数据看，财政资金引导扶持产业发展效果突出，同时，产业发展瓶颈显现。
（一）基础设施投资比重大，投资产出效益低。
2013、2014年财政用于养老机构建设和运营的补贴资金分别为20.1769亿元、3.0069亿元（23.1838亿元），占同期财政补贴43.183亿元的53.69%。不计城市日间照料中心、农村幸福院设施建设，仅养老机构建设和运营投资就占了全部财政资金的50%以上，由此可见，我们在投资上偏向基础设施建设。再看养老机构盈利情况，审计统计3850家养老机构经营情况，2013、2014其销售收入总额分别为7.0949亿元和9.6059亿元（合计16、7008亿元），2013年财政新投入养老机构建设与运营（不含养老机构原有资产）23.1838亿元，投入（含原资产）、产出比为1.4：1,投资140万元能产出100万元销售收入,其中还包括原有资产的贡献。财政扶持在产业发展初期引领着发展方向，我们的财政投资如果不能有效撬动产业发展，投入与产出不成正比，说明我们的投资方向出现了问题。
（二）财政补供给多、补需求少，应调整财政补贴方向。
“十二五”期间，养老服务专项资金补助了7类项目：养老机构管理与运营；城市日间照料中心建设与运营；农村幸福院建设与运营；县级养老信息平台建设；居家养老服务补贴；生活长期不能自理经济困难老人护理补贴；养老服务管理人员培训补助和护理员职业资格补助。2013、2014年财政补贴资金分别是：23.1838亿元、1.145亿元、2.3948亿元、0.9454亿元、0.5186亿元、0.3001亿元、0.0638亿元，财政补贴资金包括省、市、县3级，统计报告没有这个数据，以省级专项资金总数减少2年的剩余额计算，2013、2014年省级专项资金共投入养老服务体系建设13亿元，除去养老机构建设与运营补贴，其它6类项目补贴占比为：城市日间照料中心建设与运营占8.81%；农村幸福院建设与运营占18.4%；县级养老信息平台建设占7.27%；居家养老服务补贴占4%；生活长期不能自理经济困难老人护理补贴占2.31%；养老服务管理人员培训补助和护理员职业资格补助占0.5%。这7类财政补贴中养老基础设施有4个，只有居家养老服务补贴、生活长期不能自理经济困难老人护理补贴、养老服务管理人员培训补助和护理员职业资格补贴3项为补需求方，其它大量财政补贴以补供给为主。补贴需求3项总和2年仅有0.8825亿元,占同期财政补贴的2%，98%的财政补贴都投向了养老基础设施，财政资金补贴了供给方，仅有2%的资金补贴了需求方，在养老需求不足，供给已经过剩的情况下，财政供需补贴，加剧了养老机构空置率，弱化了老人支付能力。
（三）服务对象与服务队伍结构颠倒，产业前景不容乐观。
被检查的3850家养老机构，共有床位245370张，收养了110707人（包括59岁以下7602人），床位利用率为45.12%，按60岁以上入住老人算入住率仅为42.02%，其中60岁至80岁老人79097人，占60岁以上老人76.7%，80岁以上老人24008人，占老人的23.3%。入住老人中，自理的80891人，占73.07%；半自理18083人，占16.33%；不能自理11733人，占10.60%。目前，我们运营的养老机构收养的80岁以下老人占了76.7%，自理老人占了73.07%，养老机构70%以上的床位为低龄、自理老人服务，养老机构床位的同期收益率下降。从国外应对老龄化举措来看，养老机构以收养高龄、失能半失能老人为主，养老机构年利润率在5—8%之间，新建养老机构10年左右就能收回投资，而我们投资140万元年销售收入仅为100万元，收回投资遥遥无期。养老服务队伍年龄老化、收入低、学历低、职业能力差，整体提升难度较大。2014年底，17市和77个县养老机构从业人员18517人，从年龄结构上39岁以下的5030人，占27.16%；40岁至60岁11196人，占60.46%；60岁以上2291人，占12.37%。40至60岁从业人员占60%以上，多数为农民工，多数养老机构没有为其交纳社会保险和签定劳动合同，导致养老机构从业人员流动性大。再看学历和职业能力，初中及以下8250人，占44.55%；高中及中专6757人，占36.49%；大专及以上3510人，占18.96%。没有统计持有专业资格证书的人数、比例，考取养老初级护理员须具备高中以上学历，因此，将有44.55%的从业人员无法取得养老服务专业资格，其它调研报告数据显示，养老机构护理人员平均工资在1300元至3000元，养老服务从业人员交纳社会保险比例较低。服务对象年龄及自理能力颠倒，服务队伍素质、职业能力不高，将长期影响养老产业发展。
（四）养老机构空置率的背后，隐藏着体制机构的缺陷。
审计调查的17市77县，综合性养老机构的平均入住率为54%左右，其中公办养老机构平均入住率为56%左右，最低入住率为10%；民营养老机构平均入住率为40%左右，最低入住率仅为3.54%。我翻阅了2013、2014年社会养老服务发展监测指标汇总，对比2年养老机构、床位、公办、民办及财政投资公办、民办养老设施数据，2104年比2013年新增养老机构床位60641张，其中，公办养老机构新增床位31342张，民办养老机构新增床位29299张，公办养老机构床位增长速度高于民办养老机构。财政投资扩大了公办、民办养老机构结构失衡。从投资数额看，2013、2014年财政投资养老设施分别是22.24亿元、21.77亿元，其中投资公办养老设施分别是15.08亿元、13.57亿元，投资民办养老设施分别是6.64亿元、3.29亿元，2014年财政较上年投资减少3.35亿元，投资结构继续分化，民办养老机构财政扶持力度减弱。研究养老机构床位空置率居高不下，分析财政投资养老设施方向，剖析养老设施利用率的影响，对明确养老产业发展目标、改进财政投资扶持方式、改变政府绩效考核办法等方面都有积极的意义，有利于完善养老产业规划，理顺产业发展思路，规范产业体制机制。
二、养老服务业转型需要解决的问题
养老服务业发展不仅面临着思想观念、政府体制、市场机制、人才队伍等方面的挑战和困难，还面临“未富先老、未备先老”的压力，应着力解决以下五个问题。
（一）端正老龄产业价值观。
找准政府在养老产业中地位和角色，建立全社会统一的养老产业价值观。养老服务是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊的生活需求和精神需求的服务行业，是政府和全社会的共同责任，积极应对中国老龄化，首先要从思想上、理念上、价值观上弄清楚各方面的责任。养老服务理念宽泛、内涵丰富，基本内容有以人为本的理念、服务至上的理念、人人平等的理念、崇尚尊严的理念。全社会应树立起关爱老人、护理老人、照料老人意识，提高老人生活品质，延长老人生命，通过全社会的共同努力延长高龄者健康状态和缩短高龄者失能时间，追求老年健康、尊严、有质量老化的目标。
（二）法治先行，完善配套政策。
养老服务业政策法规建设是政府、人大刻不容缓的责任和义务，我们已经进入老龄社会20多年了，目前，养老服务政策碎片化、法规缺失、执法不严现象普遍，阻碍了养老产业发展，我们面临众多老龄化问题挑战，最大的困难和挑战是养老产业的立法难和执法难的问题，经济法规落实难，相比经济法规落实，践行养老服务业法规更难，充分认识养老服务业执法艰巨性，提高执法自觉性，增加立法和政策紧迫感。加快养老服务促进条例的立项、调研、论证工作；编制养老服务业“十三五”发展规划，指导各级政府制定养老服务设施专项规划；制定养老服务金融扶持政策；总结推广青岛市建立职工长期医疗护理保险做法，建立可持续的全民老年人长期护理保险制度；探索政府购买养老服务方式，建立政府购买养老服务制度；制定养老服务从业人员优惠政策，提高从业人员素质；制定财政补助由补供方向补需方转变的方法，提升老年人支付能力。
（三）着力解决发展中的突出问题。
目前，影响养老服务业发展的困难很多，主要应解决以下突出问题。一是制定养老服务设施区域设置规划。有规划权的市县级政府要将城市建设总体规划、土地利用规划、养老产业发展规划“三规合一”融于一体，奠定养老服务业基础。二是减少审批程序，解决办证难。养老服务设施建设涉及发改、土地、规划、住建、环保、卫计等部门，统计调查的54个市县418家养老服务机构建设手续不全就开工建设，涉及床位42486张，在同期新建设机构、床位中占比较高，新建设养老设施违规施工现象很普遍。三是切实解决消防、卫生防疫许可的问题。2013年出台养老机构许可办法，规定养老机构许可须先由消防、卫生防疫许可。2013年以前建成运营的农村敬老院、养老机构多数没有消防、卫生防疫许可，现在要补办这2个许可证手续十公繁锁、复杂，有些养老机构只能出据验收证明，单靠养老机构协调、沟通难以达到要求，要根据现状制定相应整改措施，解决已经运营的养老机构消防、卫生防疫存在的问题，争取这些机构既符合政策规定，又能保证安全运营。
（四）发挥市场配置资源的决定性作用。
在肯定“十二五”养老服务体系建设取得显著成效的同时，我们也应该看到差距和不足，“十二五”期间由于多数地方政府没有养老服务设施专项规划，城乡养老服务设施在布局、建设、投资、运营等方面不系统、不全面，用计划方式指导养老服务体系建设，一些地方政府和企业动辄投资数亿元或几十亿元建设养老机构和养老社区，建成了大批城市日间照料中心、农村幸福院，出现了养老服务设施闲置现象。总结“十二五”的经验教训，处理好政府与市场的关系，需求与供给的矛盾，切实发挥市场配置资源的决定性作用。一是以老人需求为导向，解决高龄、失能老人机构养老床位。模清辖区内高龄、失能老年经济收入、支付能力、个人意愿，确定护理养老机构档次、收费标准，增加有效供给，提高养老机构入住率。二是鼓励低龄、自理老人在社区居家养老。规范社区居家养老服务企业、组织；开展社区居家养老服务项目；规范社区居家养老服务流程；制定社区居家养老服务标准。三是建立政府引导与市场调节的良性互动关系。将政府的引导作用和市场的配置调节作用有机结合，政策扶持政策要跟着市场需求走，政府引导应向市场发展方向靠拢。四是用市场手段调节供需矛盾。政府在产业发展中是从属地位，要用市场之手引导产业发展，当市场供需发生矛盾时，应该用市场手段调节供需矛盾，不能简单地用政策措施调节。例如，如何提高养老机构床位利用率，就是要依据市场需求，一方面减少增量，增加有效供给；另一方面提高支付能力，增加有效需求。
（五）解决“谁为老人服务”的问题。
老龄化的突出特征是有效劳动能力减少与非劳动能力人口增加，“谁为老人服务”将成为中国老龄化进程中不可逾越的死结，“未富先老、未备先老”是短暂的，随着经济发展物质财富不断丰富，随着制度完善养老政策法规逐渐完善，“后富”与“有备”将改变养老服务业态，而决定老年人生活质量不仅“硬件”设施，更重要的是“软件”能力，是养老服务队伍素质与能力的不断提升。现阶段解决“谁为老人服务”的问题，全社会的理念、价值、追求都需要重塑，一是重塑为老人服务的社会地位。为老人服务光荣，应该不断提高养老服务人员中党的代表、人大代表、政协委员、劳动模范的比例，重塑养老服务人员社会地位。二是重塑为老人服务的经济地位。落实行业最低工资标准、建立岗位补贴制度、补助从业人员社会保险，解决养老服务人员后顾之忧，让他们安心为老人服务、甘愿为老人服务。三是让中国制造“机器人”为老人服务。解决老龄化服务人才短缺，要走科技创新之路，增加科研投入，研发制造、普及推广养老“机器人”，让“机器人”参与为老人服务。四是积极应对，减少失能照料时间。延长退休年龄，通过有效劳动，减缓身体功能退化。鼓励低龄老人自理生活，提倡低龄老人照料高龄老人，建立养老储蓄银行制度，积累老年人养老财富。
（作者：王建武）
